L’Acnusa : efficacité certaine, mais pas assez de pouvoir

Avant la fin du premier cycle de six ans de son activité, l’Autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires a décidé de faire évaluer son action aux regards des objectifs, des missions et des moyens qui lui ont été donnés. Afin de garantir la transparence et un point de vue externe sur cette évaluation, un comité formé de dix personnalités concernées par les nuisances sonores aéroportuaires (élus, responsables d’association et professionnels du milieu aéroportuaire) a été constitué. Ce comité s’est chargé de piloter l’évaluation de l’action de l’Acnusa depuis l’année 2000 et de formuler des propositions. La réalisation d’un rapport d’évaluation a été confiée au Cabinet Eureval C3E, qui a intégré dans ce document l’ensemble des remarques et suggestions formulées par le comité.

En résumé, le rapport indique que l’efficacité de l’action de l’Autorité est incontestable car les résultats escomptés ont été en grande partie atteints : création d’un cadre cohérent, nombreuses recommandations, avis majoritairement favorables, etc. En revanche, les acteurs locaux et l’Etat central (seul responsable du cadre législatif dans lequel ils évoluent) ayant ensemble une part prépondérante dans la transformation de ces résultats en effets durables, les effets produits restent limités.

Les principaux points de satisfaction

En six ans, l’Autorité a mis en place un cadre cohérent qui se distingue par sa capacité à : dispenser une information fiable et impartiale ; rechercher de meilleures conditions d’exploitation et de survol ; améliorer la concertation et l’information du public ; prendre en compte les effets des contraintes subies par les riverains actuels et futurs ; contrôler et sanctionner les infractions.

Concernant la pertinence des objectifs visés par la création de l’Autorité, il ressort en effet de l’évaluation que, sur l’impartialité et la fiabilité de l’information, les objectifs ont été atteints. Sa compétence et sa capacité d’écoute sont citées comme ses points forts. L’utilité du travail de l’Autorité n’est pas remise en cause : ses recommandations sont peu contestées, elles sont largement, mais trop lentement, mises en œuvre, ce qui nécessite vigilance et persévérance de sa part.

Autre point qui apparaît satisfaisant, le budget peu élevé de l’Autorité, qu’il paraît difficile de réduire sans porter atteinte à son indépendance. Il serait difficile de lui substituer d’autres acteurs à moindre coût.

Compte tenu de ses pouvoirs limités, l’Autorité n’a pas toujours pu donner à son action tout l’effet qu’on en attendait. Cependant, selon le rapport d’évaluation, sur le plan des effets produits, plusieurs points peuvent être portés au crédit de l’institution indépendante : un apport important d’informations qui contribue à rationaliser les discours des différents acteurs, permet les comparaisons entre plateformes et construit une culture commune ; le rétablissement de la confiance des riverains et de leurs représentants sur la plupart des plateformes ; sur la base des recommandations de l’Autorité, notamment celles relatives aux conditions d’exploitation, les associations ont pu voir retenues ou adaptées des demandes qu’elles exprimaient depuis de nombreuses années ; les avis de l’Autorité, par exemple sur les dispositifs de mesure ou les modifications de circulation aérienne, légitiment les actions entreprises par les acteurs locaux, sauf cas particulièrement conflictuels ; l’évolution de la culture a touché plus particulièrement l’administration de l’aviation civile, ses méthodes et outils de travail (réorganisation de circulation notamment) et ses modes de communication (cependant, l’acceptation de la négociation et du compromis reste encore un objectif à atteindre tant du côté des associations et des gestionnaires que de celui des pouvoirs publics).

Les points à améliorer

La volonté d’indépendance, le recul pris par l’Autorité, la positionnent comme une institution de sages, pouvant apparaître comme lointaine et immobile. D’ailleurs, malgré la forte symbolique de cette instance, elle intervient peu en médiation collective. Des attentes restent donc quant à la réduction des nuisances et à la résolution des conflits locaux. Bien qu’elle fasse référence, l’institution n’a pas acquis un poids suffisant pour faire évoluer des situations locales bloquées. En outre, la seule fois – à Bâle-Mulhouse – où elle est intervenue en médiation, les délais de mise en œuvre de ses recommandations se sont avérés si longs qu’elle est apparue à certaines associations comme impuissante.

Il est vrai, les délais de mise en œuvre des recommandations sont, pour la plupart d’entre elles, trop longs. De fait, il a fallu une à deux années pour que la cinquantaine de recommandations émises, raisonnables et techniquement argumentées, soient mises en œuvre, en particulier celles relatives à la mesure et à la connaissance du bruit. Une dizaine de celles-ci sont encore dans les circuits politico-administratifs. Conclusion : ses moyens juridiques et financiers apparaissent trop limités pour intervenir avec une véritable crédibilité ; le travail de persuasion et les rappels systématiques dans les rapports d’activité ne peuvent remplacer de réels pouvoirs de contrainte qui seraient impartis à l’Autorité.

Enfin, et compte tenu des divergences d’intérêt, si son indépendance est largement reconnue, certains éléments matériels (budget, locaux) font parfois douter certains acteurs. Son impartialité est donc tout naturellement contestée par les acteurs les moins portés au compromis.

Propositions d’évolution

L’évaluation de l’action de l’Autorité confirme donc qu’elle remplit les missions confiées par le législateur en tant qu’instance d’arbitrage, disant le droit et intervenant en équité. Mais il lui manque, outre une amélioration possible de ses modes d’intervention dans le cadre actuel, les moyens pour s’imposer aux acteurs publics comme une véritable Autorité.

Le comité de pilotage a classé les propositions d’évolution selon les propositions prioritaires, les propositions à tester et les propositions à débattre ou à approfondir.

Les propositions prioritaires sont de deux ordres. Elles visent, d’une part, à donner un pouvoir de mise en demeure et d’injonction, notamment sur le bon fonctionnement des commissions consultatives de l’environnement, ou sur des mesures administratives qui pourraient aggraver les nuisances sonores ; d’autre part, elles préconisent la possibilité d’obliger l’administration à répondre aux demandes de l’Autorité, moyennant un délai de réponse impératif et la justification sur les retards. Avec de telles mesures en place, l’Acnusa justifierait-elle mieux la saisine – si elle s’avère nécessaire – du juge administratif.

Les propositions à tester concernent une meilleure insertion de l’Autorité dans le milieu local. A ce titre, il est suggéré que soit envoyé, après chaque rencontre annuelle avec les membres des CCE, une synthèse écrite, proposant des pistes de réflexion et de travail à mettre en œuvre localement. Une autre préconisation consiste à organiser les échanges entre acteurs et favoriser les rencontres multilatérales au cours de réunions locales élargies (à noter que certaines associations locales ont manifesté sur ce point leur opposition, craignant que l’Acnusa ne maîtrise pas ces rencontres). En complément de ces propositions du Cabinet Eureval, le Comité de pilotage suggère que l’Acnusa réfléchisse à l’opportunité d’assurer une formation/sensibilisation lors d’une journée de travail nationale élargie (type « assises de l’Acnusa ») qui permette d’approfondir les connaissances, d’assurer le suivi des actions en cours, et d’asseoir sa notoriété.

Les propositions à débattre ou à approfondir concernent, quant à elles : la transformation des avis simples en avis conformes en excluant ou non – selon le choix du législateur – les avis conformes sur les plans d’exposition au bruit ; l’extension du périmètre d’intervention à l’ensemble des nuisances environnementales (atteintes à la santé, à la qualité de l’air, à la qualité de l’eau, etc.).

Conclusions du rapport d'évaluation

Le comité de pilotage préconise que les propositions ne nécessitant aucune modification réglementaire, mais une évolution de ses méthodes de travail, soient mises en œuvre, en tout ou partie, sans attendre. Pour les autres propositions, il incombe au Gouvernement et au Parlement de déterminer si, après six ans de mise en œuvre, l’Autorité n’est pas arrivée au bout des moyens juridiques, humains et financiers impartis lors de sa création. Sans éluder la question qui consisterait se demander si un pouvoir décisionnaire, comparable à ceux des Hautes Autorités dans d’autres secteurs d’activité, doit lui être confié, pour approfondir son action et élargir sa crédibilité.

Ce que demande l’Acnusa

Lors de leur réunion plénière du 30 septembre 2005, les membres de l’Autorité ont examiné les conclusions du rapport d’évaluation et ont délibéré sur les propositions d’un double point de vue : maintien de leur indépendance et évolution des modes de travail. Concernant ses pouvoirs, l’Acnusa demande à recevoir la compétence de mettre en demeure les services de l’administration centrale ou locale, pour qu’ils respectent les prescriptions que la loi leur impose (par exemple, en cas d’absence de réunion de commission consultative de l’environnement) ; pour qu’ils répondent – selon un calendrier défini par elle – aux demandes d’étude, de mise en œuvre des recommandations, etc., émanant de l’Autorité.

Afin de renforcer la transparence des décisions et la compréhension des différents niveaux de responsabilité : l’Acnusa demande que ses avis et ses recommandations soient publiés au Journal officiel de la République française ainsi que, le cas échéant, les réponses des ministres concernés.

Compte tenu de l’expertise acquise, l’Acnusa pourrait être sollicitée sur le bruit des infrastructures ferroviaires anciennes ou nouvelles : système de mesure du bruit, conditions de mise en place, contrôle des engagements, etc.Rapport final « Evaluation de l’Acnusa » - Août 2005